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“千湖之省”湖北:用立法保护水资源

发布时间:2013-12-18  浏览次数:1073

    规范全体社会成员的行为,最严格者,莫过于法律。“千湖之省”的湖北,高度重视以科学立法刚性“护水”,先后出台了《湖北省汉江流域水污染防治条例》、《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《湖北省湖泊保护条例》。2013年,《湖北省水污染防治条例(草案)》(以下简称《条例》)又进入立法程序,这意味着,一部新的、“管总”的地方性水法规即将诞生。

 

湖北武汉东湖一景

 

    扎实调研,找准“污染易、治污难”的症结

    武汉大学环境法研究所受托承担《条例》的起草任务,湖北省人大、省政府及湖北省环保厅专题调研,足迹遍布浙江省、江苏省以及武汉、宜昌、襄阳、荆门、荆州、黄冈、鄂州、仙桃、潜江等地。《条例》初稿的起草紧扣法理,又接地气。

    扎实调研,是科学立法的基础。在起草《湖北省湖泊保护条例》时,省人大、省政府和省环保厅召开了10多场专题座谈会。通过调研发现,2011年,作为“千湖之省”的湖北,重点监测的湖泊中有一半湖泊的水质已沦为四类或者劣五类,水质符合功能区划标准的水域占40%。特别是城市内湖水质总体属于重度污染,6个城市内湖均为四类、五类或者劣五类。

    治污难,究竟难在哪儿?调研发现,一些地方政府部门重经济发展、轻水环境保护,水污染之后难以问责;多个部门职能交叉,导致“九龙管水”,实际上是“九龙都不管水”;水环境保护投入不足,管网建设跟不上去,截污工程建设、污水处理能力赶不上污水排放速度等;企业违法成本低,守法成本高等。

    找准症结,才能有的放矢。即将提交省十二届人大二次会议审议的《条例》草案首先明确,“全省实行水环境质量行政首长负责制和水污染防治目标责任制,将水环境保护责任目标完成情况作为考核政府及行政首长工作业绩的重要内容。”同时条分缕析地确定了环保、水利、农(渔)业、发展改革、工业和信息化、国土、交通、公安、林业等各部门在水环境保护中各自的职责。

    针对非法排污屡禁不止等问题,《条例》草案对工业企业、农业养殖业者的生产经营行为,也提出了许多“禁止性”条款,如在环境敏感区、生态脆弱区或者水环境容量不足的区域,省人民政府应制定严于国家标准的地方水污染物排放标准;对饮用水水源地等具有重要生态功能的水体划定保护区,禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥等。

    民主立法,让专家与公众来“挑刺”

    不论是《条例》,还是已经出台的《湖北省湖泊保护条例》,都与广大群众切身利益息息相关。因此,立法理应走群众路线,给人民群众、专家学者充分的“话语权”。

    开门立法、民主立法,是科学立法的应有之义。2012年3月,湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《湖北省湖泊保护条例(草案)》进行了审议。随后该法规草案全文向社会公布,公开征求社会各界意见。许多有价值的意见建议都被“原汁原味”地采纳。

    在《条例》初稿形成之前,省环保厅已先后采取书面征求意见、召开座谈会等多种形式,广泛听取了地方人大、政府及其环保等有关部门、企业,以及专家学者、环保团体、环保志愿者的意见和建议。今年9月,《条例》经省人大常委会一审后,《条例》草案就在湖北日报、荆楚网(微博)及湖北人大网等媒体全文公布,并印发给700多名省人大代表征求意见,共收到372封(次)公众来信来电,参与者有大学教授、律师、工人、农民、公务员、学生和退休职工等。很多人认为草案有关处罚过轻,对违法行为没有威慑性。

    根据这些意见,《条例》草案二审稿规定了“按日计罚”制度,即:“违反《中华人民共和国水污染防治法》以及本条例规定排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚,并对排污单位主要负责人处1万元以上10万元以下罚款;情节严重的,提请有关人民政府责令停产整顿、关闭。”

    10月23日,武汉大学环境法研究所教授杜群发来电子邮件提出:“应当建立健全有利于公众参与水污染防治的体制机制。”于是,《条例》二审稿在一审稿基础上新增了“公众参与”专章,规定政府及其有关部门应当依法公开水环境保护和水污染防治有关信息,满足公众知情权;鼓励和支持依法设立水环境保护社会团体。特别是规定了对污染水环境等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这为民间环保组织提起公益诉讼打开了“绿灯”。

    强化问责,用制度确保执法“刚性”

    法律的生命力和意义在于执行。群众对《条例》最关心的是该法规是否具有可操作性。草案通过系列措施强化对政府、企业、单位和个人的问责处罚,确保在“有法可依”之后,实现“有法必依”和“违法必究”。

    政府是水污染防治的“第一责任人”。《条例》二审稿在“法律责任”中首先“下重手”规定:各级人民政府未完成水污染防治目标责任制的,由上级人民政府或者有关监察机关对其行政首长进行诫勉谈话或者给予行政处分;造成严重后果或者恶劣社会影响的,行政首长应当引咎辞职。

    某些企业是水污染的大户。《条例》二审稿规定,私设暗管排污或者以其他规避监管的方式排放水污染物的,由环境保护主管部门处10万元以上50万元以下罚款。

    法律是刚性约束,这在去年10月1日起,《湖北省湖泊保护条例》实施过程中,已经得到了证明。该《条例》实施后,湖北省委、省政府召开全省湖泊保护大会,与各市州签订《湖泊保护责任书》,对地方政府实行目标责任考核,将湖泊保护上升到了全省发展的战略高度,明确水行政主管部门的湖泊保护主体地位,设立“湖北省湖泊局”,提出以“保水质不污染、保数量不减少、保面积不萎缩”为基本目标,计划用3—5年时间,基本遏制湖泊面积萎缩、数量减少的局面,主要湖泊污染排放总量、富营养化的趋势得到有效控制,水功能区划达标率70%以上,具有饮用水源功能和重要生态功能的湖泊水质达到三类以上。 

    一年来,湖北省湖泊局两次在全省范围内组织开展湖泊保护大检查,各地市水利(水务)局按月上报湖泊巡查结果。其中,武汉市出动湖泊巡查人员10216人次,巡查车辆3259台次,并对巡查中发现的违法案件及时进行查处。群众主动向媒体通报了20件涉湖违法案件,其中18件已经结案,共有39人被追责,罚款总额达69.85万元。

    从湖泊保护,扩展到全省江河、湖泊、水库、运河、渠道、塘堰、水井等地表水体和地下水体的污染防治,湖北全面打响了水资源保卫战。湖北不仅是“千湖之省”,而且是三峡大坝库区和南水北调水源地,湖北的水,也是全国的水,立法“护水”、依法“护水”,责任重大,任重道远。